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法治微咨询                         Vol.193

 胡建淼

行政机关无偿收回土地使用权属于行政处罚么？

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【来信】

胡老师，在我国现行制度中，在不少情形中，行政机关可以无偿收回当事人的土地使用权。请问这类行为属于行政处罚么？

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【回信】    

确实，在我国法律制度中，不少情形下，行政机关可以无偿收回土地使用权。这种行为是否属于行政处罚，不能一概而论。根据《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，并依照1994年国家土地管理局《关于对执行<土地管理法>第十九条规定的请示的批复》、国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知([1997]国土法字第 153 号)、最高人民法院行政审判庭《关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》（行复[2023]33号），结合行政法理，区别不同情形，统筹回答如下：第一种情况，对骗取土地的收回。原给予当事人土地使用权不合法（当事人骗取批准或者行政机关违反法律规定出让），“收回土地使用权”属于纠错行为，它属于行政行为的“撤回”范畴，不属于行政处罚。对当事人而言，是一个不利行政决定。第二种情况，基于公共利益需要的收回。根据《土地管理法》（2019）第58条第1款第（一）项、《城市房地产管理法》（2019）第20条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2020）第42条规定，原给予当事人土地使用权合法，现为了公共利益的需要而提前收回，并依法给予补偿。这里的“收回土地使用权”其实是“行政征收”行为，也不属于行政处罚行为。第三种情况，对当事人受让土地后不依法依约开发的收回。根据《土地管理法》（2019）第38条、《城市房地产管理法》（2019）第26条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2020）第17条规定，当事人受让国有土地使用权后，“未经原批准机关同意，连续二年未使用的”，土地管理部门有权收回土地使用权。这种情况属于行政处罚。第四种情况，对废弃土地的收回。根据《土地管理法》（2019）第58条第1款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2020）第47条规定，以下四种情况由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：1.土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；2.因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；3.公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的；4.无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的。这类收回土地的行为同样不属于行政处罚。对于第1种情况（土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的），《城市房地产管理法》（2019）第22条第2款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2020）第40条提供了同样的依据。第五种情况，责令交还土地并处罚款。《土地管理法》（2019）第81条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。”这理的责令交还土地，属于行政命令性质的责令当事人纠正违法，不是行政处罚，但这里的罚款属于行政处罚。第六种情况，收回发包的基本农田。依照《基本农田保护条例》（2011）第18条第2款规定：“承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。”这里的收回发包的基本农田行为不属于行政处罚。

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